Η παρέμβαση της Πανηπειρωτικής για το σχέδιο Νόμου Κοινωφελών Περιουσιών, Σχολαζουσών Κληρονομιών

Συνεδρίασε την Τετάρτη 3 Ιουλίου 2013, η Διαρκής Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων της Βουλής των Ελλήνων για διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους και φορείς δημοσίου συμφέροντος επί του σχεδίου Νόμου "Κώδικας Κοινωφελών Περιουσιών, Σχολαζουσών Κληρονομιών και λοιπές διατάξεις".

Μεταξύ των φορέων που είχαν προσκληθεί, ως εκφραστής των Ηπειρωτών, είναι η κορυφαία αποδημική Ηπειρωτική οργάνωση, η Πανηπειρωτική Συνομοσπονδία Ελλάδος, που εκπροσωπήθηκε από τον Αντιπρόεδρο της Κώστα Κωνή.

Μιλώντας στην Διαρκή Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων της Βουλής, ο Αντιπρόεδρος της ΠΣΕ  Κώστας Κωνής είπε..

Η Πανηπειρωτική Συνομοσπονδία Ελλάδος αγωνίζεται επί 10ετίες ολόκληρες για το θέμα των κληροδοτημάτων.  Προς το σκοπό αυτό έχει πραγματοποιήσει ημερίδες , έχει τεθεί ως θέμα σε επτά παγκόσμια Πανηπειρωτικά Συνέδρια , έχει τοποθετηθεί στην ειδική επιτροπή θεσμών και διαφάνειας της Βουλής το 1999 , έχει γνωστοποιήσει τις  θέσεις της ως προς το συγκεκριμένο θέμα με δεκάδες υπομνήματα στις εκάστοτε πολιτικές ηγεσίες του Υπουργείου Οικονομικών τονίζοντας τα αυτονόητα δηλ. το σεβασμό της βούλησης του διαθέτη και την πιστή εφαρμογή του άρθρου 109 του Συν/τος.

Σήμερα που η Κυβέρνηση έχει καταθέσει προς ψήφιση τον νέο κώδικα κοινωφελών περιουσιών και άλλες διατάξεις , τοποθετείτε στα μέλη της Διαρκούς Επιτροπής Οικονομικών Υποθέσεων της Βουλής με παρατηρήσεις επί του σχεδίου νόμου.

Είναι γεγονός ότι, ο ιδιαίτερος ρόλος των ευεργεσιών και των ευεργετών στη νεότερη ιστορία του ελληνικού κράτους πράγματι δεν άφησε (και δεν θα μπορούσε να αφήσει) αδιάφορο τον έλληνα νομοθέτη και μάλιστα στην υψηλότερη βαθμίδα της κανονιστικής δράσης του τελευταίου, αυτής δηλαδή του συντακτικού νομοθέτη. Έτσι, το άρθρ.  109 του συντάγματος, θέλοντας να τονώσει δικαιοπολιτικά τις πρωτοβουλίες ιδιωτών προς κατάλειψη των περιουσιών τους για την εξυπηρέτηση σκοπών που ενδιαφέρουν την κοινωνική πολιτική του  κράτους, ανάγει σε κορυφαία επιταγή της ελληνικής έννομης τάξης την «αρχή του ανεπίτρεπτου της μεταβολής της συστατικής πράξης κάθε θεσμού του ιδιωτικού δικαίου που ικανοποιεί κοινωφελείς σκοπούς. Ο ανώτατος αυτός κανόνας αναφέρει επί λέξει: «1. Δεν επιτρέπεται η μεταβολή του  περιεχομένου ή των όρων διαθήκης, κωδικέλλου ή δωρεάς, ως προς τις διατάξεις τους υπέρ του  Δημοσίου ή υπέρ κοινωφελούς σκοπού. 2. Κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται η επωφελέστερη αξιοποίηση ή διάθεση, για τον ίδιο ή άλλο κοινωφελή σκοπό, εκείνου που καταλήφθηκε ή δωρήθηκε, στην περιοχή που καθόρισε ο δωρητής ή ο διαθέτης ή στην ευρύτερή της περιφέρεια, όταν βεβαιωθεί με δικαστική απόφαση ότι η θέληση του  διαθέτη ή του  δωρητή δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί, για οποιονδήποτε λόγο, καθόλου ή κατά το μεγαλύτερο μέρος του περιεχομένου της, καθώς και αν μπορεί να ικανοποιηθεί πληρέστερα με τη μεταβολή της εκμετάλλευσης, όπως νόμος ορίζει» (γι’ αυτό το τελευταίο ζήτημα της μετατροπής του  σκοπού με δικαστική απόφαση που συνιστά εξαίρεση στον κανόνα της παρ. 1 πρβλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1354/2000 και 4160/1993 ΝΟΜΟΣ).

    Η συνταγματική αυτή επιταγή αποτελεί αναμφίβολα τη συνέχεια μιας νομικής παράδοσης που εγκαθίδρυσε αρχικά το άρθρ. 20 του  Συντάγματος του  1927 (πρβλ. και Βεγλερή, το οποίο επηρέασε κατόπιν το άρθρ. 121 ΑΚ, όπως επίσης το περιεχόμενο του  ΑΝ. 2039/1939 (βλ. ενδεικτικά εδώ το άρθρ. 2 § 1) που διέπει κατά βάση και σήμερα ακόμη τα εθνικά κληροδοτήματα.. Έτσι λοιπόν το δίκαιο των Εθνικών Κληροδοτημάτων συμπυκνώνεται στις τρείς ακόλουθες ειδικότερες  αρχές :. α) Η αρχή της Κυριαρχίας της βουλήσεως εκείνου που καταλείπει την ως άνω περιουσία, εκ της αρχής αυτής απορρέει ειδικότερα η αρχή του  ανεπιτρέπτου της μεταβολής των περιεχομένων ή των όρων της συστατικής πράξεως. β) Η αρχή της επικουρικότηταςς, ήτοι της επικουρικής ισχύος των νομοθετικών διατάξεων που ρυθμίζουν τις ως άνω περιουσίες. γ) Η αρχή της ασκήσεως υπό του  Κράτους της εποπτείας και του  ελέγχου επί των ως ανωτέρω περιουσιών, αρχές οι οποίες  και συνιστούν την ουσία του  όλου ζητήματος, την λυδία λίθο της αντιμετωπίσεώς του. Από τα παραπάνω προκύπτει ευχερώς ότι η επέμβαση της πολιτείας περιορίζεται συνεπεία της συνταγματικής εντολής σε εποπτικό έργο της δράσης των εν λόγω ιδρυμάτων, οι όποιες δε νομοθετικές επεμβάσεις και ρυθμίσεις δεν μπορούν να θίξουν ή να αλλοιώσουν, πολλώ δε μάλλον να αναιρέσουν την περιουσιακή και διαχειριστική λειτουργία αυτών, έχει δε η όποια νομοθετική ρύθμιση επικουρικό και συμπληρωματικό ρόλο της βουλήσεως του διαθέτη-δωρητή προς ορθότερα αξιοποίηση της αφιερωθείσας περιουσίας και χάριν τελικώς ουσιαστικωτέρας ικανοποιήσεως του  κοινωφελούς σκοπού που είναι ακριβώς και ο σκοπός του  ιδρυτή-δωρητή.

 Με εύγλωττη θλίψη παρατηρούμε ως Ηπειρώτες  ότι η πολιτεία επανειλημμένα παραβίασε την παραπάνω συνταγματική της υποχρέωση . Επανειλημμένως συνέβη να παραβιασθούν είτε αμέσως, είτε εμμέσως η θέληση και οι σχετικές  διατάξεις των εθνικών διαθετών και δωρητών, είτε ως προς τον  σκοπό τον   οποίο αυτοί όρισαν, είτε ως προς τον σκοπό της διαχειρίσεως των διατεθεισών περιουσιών.

 Η αθέτηση της συνταγματικής επιταγής, εκδηλώθηκε, όπως η ίδια η εμπειρία μέχρι σήμερα αποδεικνύει, πράγματι με περισσότερους τρόπους. Όλοι όμως αυτοί οι τρόποι δικαιολογήθηκαν με το επιχείρημα του  δημοσίου συμφέροντος.

Μια από τις συνηθέστερες εκδοχές αθέτησης είναι ειδικότερα η κατά περιόδους εντεινόμενη, αλλά πάντως ιδιαιτέρως αμφιλεγόμενη τάση της πολιτείας να μετατρέπει με δική της πρωτοβουλία και χωρίς κανένα έλεγχο των δικαστικών αρχών ενόψει του  άρθρ. 109 Σ και της ΑΚ 121 κοινωφελή ιδρύματα που αρχικά λειτούργησαν με τη μορφή των ν.π.ι.δ. σε ν.π.δ.δ.  Η μετατροπή τους σε νπδδ δεν αλλάζει ούτε το περιεχόμενο ούτε το καθεστώς λειτουργίας τους και δεν τα μεταμορφώνει σε κατά κυριολεξία όργανα του κράτους, ώστε να είναι ελεύθερα επιτρεπτές μεταβολές της λειτουργίας τους ή της περιουσίας με βάση την κάθε φορά ακολουθούμενη κρατική πολιτική (βλ. και ΑΠ 222/1976 ΝοΒ 1976, 770). Οι κρατικές επεμβάσεις απαγορεύονται και είναι αντισυνταγματικές είτε επέλθουν αυτές με τη μορφή νόμου είτε επιχειρηθούν με τη μορφή διοικητικών πράξεων.

 Η αντίληψης αύτη περί του σεβασμού της αυτοτέλειας των κοινωφελών ιδρυμάτων είναι εύλογος και ευνόητος. Διότι εάν μεν κάποιος  διαθέτης ή δωρητής επιθυμεί την υπό του Κράτους διαχείριση της διατεθείσης υπέρ κοινωφελούς ιδρύματος περιουσίας είναι απλούστατο να καταλείπει ή παραχωρήσει την περιουσία αυτή απ’ ευθείας εις το Κράτος. Εάν όμως όρισε τον τρόπο της διοικήσεως του ιδρύματος και της διαχειρίσεως της περιουσίας αυτού, τούτο σημαίνει, ότι επιθυμεί, όπως η διοίκηση και η διαχείριση αύτη γίνεται   κατά τον τρόπο που αυτός όρισε και εν τοιαύτη περιπτώσει οφείλεται απόλυτος σεβασμός εις τους ορισμούς αυτού .

Δείτε τι έγινε μόλις πρόσφατα στις 5/4/2013 με το άρθρο 32 παρ. 4 του νόμου 4141/5-4-2013 ο Υπουργός Οικονομικών έγινε πλέον διαχειριστής του Ζαππείου Μεγάρου , ιδού τι αναγράφει η διάταξη : . Το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 21 του α.ν. 1920/1939 (Α΄346) αντικαθίσταται ως εξής.

«Με απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας, Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, που εκδίδεται μετά από γνώμη του Δ.Σ. της Επιτροπής Ολυμπίων και Κληροδοτημάτων, καταρτίζεται ο κανονισμός εσωτερικής υπηρεσίας της Ε.Ο.Κ. με τον οποίο προβλέπονται οι όροι και οι προϋποθέσεις παραχώρησης, καθώς και το τιμολόγιο κατά κατηγορία οργανωτών και ρυθμίζονται οι αναγκαίες λεπτομέρειες για την εφαρμογή των διατάξεων της παραγράφου αυτής.»

 Αλλά και η κρατική εποπτεία είναι, από το άλλο μέρος, εξίσου επιβεβλημένη με βάση τις παραπάνω διατάξεις (Αστικού Κώδικα και Συντάγματος), διότι αυτή πράγματι διασφαλίζει τον έλεγχο της διαχείρισης της περιουσίας του διαθέτη εκ μέρους της διοίκησης που τη διαχειρίζεται, ενόψει του ότι θα πρέπει χάριν της βουλήσεως του διαθέτη να ελέγχεται διαρκώς και το αν η εν λόγω περιουσία αξιοποιείται πράγματι για το σκοπό, για τον οποίο αυτή έχει αφιερωθεί από τον διαθέτη και δεν αποτελεί αντικείμενο διασπάθισης αυτή τη φορά όχι από το κράτος αλλά από τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που διοικούν το ίδρυμα. Ο έλεγχος αυτός είναι όμως έλεγχος νομιμότητας των πράξεων και της δράσης των μελών της διοίκησης του ιδρύματος (το ΣτΕ με σωρεία αποφάσεών του δέχεται ότι η συνταγματική διάταξη του άρθρ. 109 δεν αποκλείει μεν την εποπτεία της πολιτείας, αυτή όμως περιορίζεται στον έλεγχο ως προς το αν τηρείται ο νόμος και οι όροι της διαθήκης∙ πρβλ. ΣτΕ 401/1967, 95/1959). Ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί είναι έλεγχος ουσιαστικός, δηλαδή σκοπιμότητας, σε όση έκταση ο ιδρυτής δεν επιθυμεί αλλοίωση της διοικητικής αυτονομίας του ιδρύματος και το δήλωσε αυτό ρητά ή η σχετική βούλησή του είναι ερμηνευτικώς ευχερώς διαγνώσιμη.

 Δεν μπορεί το κράτος που ασκεί εποπτεία και έλεγχο της διαχείρισης να παραχωρεί σε ιδιωτικές εταιρείες τον έλεγχο αυτό , όταν υπάρχει διεύθυνση κληροδοτημάτων στο Υπουργείο Οικονομικών η οποία βεβαίως θα πρέπει να στελεχωθεί και να αναβαθμιστεί όχι μόνο κεντρικά αλλά και περιφερειακά με ελεγκτές που θα έχουν ως κύριο αντικείμενο τον έλεγχο των περιουσιών που έχουν κοινωφελή σκοπό. Ούτε πολύ περισσότερο να αφαιρείται ένα ποσοστό από τις περιουσίες των ιδρυμάτων για να αμείβονται οι εταιρείες αυτές , γιατί εκατομμύρια πληρώνουν σε φόρους τα ιδρύματα. Μόνο το Ζάππειο από το 2004 μέχρι το 2012 έχει πληρώσει φόρους πέντε εκατομμύρια ευρώ.

Παρατηρήσεις και προτάσεις επί του σχεδίου νόμου  <<Κώδικας Κοινωφελών Περιουσιών, Σχολαζουσών Κληρονομιών και λοιπές διατάξεις>>.

Άρθρο 1

Με το εν λόγω σχέδιο νόμου προκρίνεται σαφώς ο όρος «κοινωφελής περιουσία» αντί εκείνου «εθνικό κληροδότημα», που μέχρι τώρα χρησιμοποιούσε ο νομοθέτης. Αυτό κατά τη γνώμη μας δεν είναι ορθό για τους εξής λόγους:   Με τον όρο «Εθνικά Κληροδοτήματα» ή απλά «κληροδοτήματα», εννοούμε κάθε περιουσία που καταλείπεται με δωρεά, κληρονομιά ή κληροδοσία στο κράτος αλλά και σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, εφόσον η διάθεση αυτής γίνεται προς εκπλήρωση κοινωφελούς σκοπού ή για τη σύσταση νομικού προσώπου που εξυπηρετεί κοινωφελή σκοπό. Η χρήση του όρου αυτού έχει καθιερωθεί και παγιωθεί τόσο στα μέχρι τώρα νομοθετήματα (α.ν. 2039/1939) και στο ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 109 παρ. 3) που επί λέξει αναγράφει «Νόμος ορίζει τα σχετικά με τη σύνταξη μητρώου κληροδοτημάτων» αλλά και στη συνείδηση του Ελληνικού λαού, ο πατριωτισμός και η κοινωνική αλληλεγγύη του οποίου εκφράζεται πλήρως με τον όρο «Εθνικά κληροδοτήματα», που αποτελεί συνώνυμο του όρου «εθνικές ευεργεσίες». Ουδείς συνεπώς λόγος συνηγορεί στο να εγκαταλειφθεί ο καθιερωμένος ως άνω όρος και να χρησιμοποιείται πλέον ο όρος «κοινωφελής περιουσία». Άλλωστε, οι δύο αυτοί όροι, σύμφωνα με το την παρ. 1 του άρθρου 1 του νομοσχεδίου, ταυτίζονται εννοιολογικώς και επιπλέον στο άρθρο 79 παρ. 3 του εν λόγω νομοσχεδίου χρησιμοποιείται σε νέα ρύθμιση ο όρος «Μητρώο Εθνικών Κληροδοτημάτων». Επιπλέον και από νομοτεχνικής πλευράς, η χρήση σε νόμο περισσοτέρων του ενός όρων, που έχουν την αυτή έννοια, είναι αντίθετη προς τους κανόνες της καλής νομοθέτησης.

Άρθρο 6 παρ. 1

Στο συνιστώμενο κεντρικό συμβούλιο ο Πρόεδρος πρέπει να είναι Ανώτατος Δικαστικός Λειτουργός (Αρεοπαγίτης ή Σύμβουλος Επικρατείας) , τούτο δε κατά τη διάταξη του άρθρου 89 παρ 2 του Συντάγματος είναι επιτρεπτό.

Άρθρο 8 παρ. 1α

Στο συμβούλιο Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόεδρος πρέπει να είναι Πρόεδρος Εφετών ή Εφέτης.

Άρθρο 12

Το Μητρώο πρέπει να είναι Μητρώο Εθνικών Κληροδοτημάτων ως ορίζει το άρθρο 109 του Συντάγματος.

 Άρθρο 13

Πρέπει να προσδιοριστεί ο τρόπος και ο χρόνος εκκαθάρισης των ανέλεγκτων κληροδοτημάτων.

Άρθρο 21

Η διάταξη πρέπει να απαλειφθεί  γιατί είναι σαφώς αντισυνταγματική και τούτο διότι η περιουσία καταλείπεται υπέρ συγκεκριμένου σκοπού , στον οποίο δεν περιλαμβάνεται η αφαίρεση ποσοστού εκ της περιουσίας για την πληρωμή των ελεγκτικών εταιρειών.

Άρθρο 51 παρ. 1

Πρέπει να τεθεί χρόνος ως προς τη σύσταση κοινωφελούς ιδρύματος με Π.Δ. .

Τέλος η παρ. 2 το άρθρο 82 σύμφωνα με την οποία « η νομική μορφή των ήδη συνεστημένων περιουσιών δεν ανατρέπεται με τις διατάξεις του παρόντος κώδικα» είναι μια φωτογραφική διάταξη που αφορά τα παλαιά κληροδοτήματα Ιωαννίνων και τις Σχολικές περιουσίες της πόλης που προέρχονται από κληροδοτήματα , και ενώ με τις παραγράφους στ, ζ και η του ίδιου άρθρου καταργούνται τα αντισυνταγματικά και παράνομα διατάγματα που ρύθμιζαν τη διοίκηση και διαχείριση των παλαιών κληροδοτημάτων της πόλης των Ιωαννίνων , με τη διατήρηση της παρ. 2 αναιρούνται οι καταργήσεις,  γι΄ αυτό και πρέπει η παρ. 2 να απαλειφθεί εντελώς.

Ως προς τις σχολάζουσες κληρονομιές προτείνουμε να τεθεί διάταξη που να περιορίζει τον αριθμό που θα μπορεί να παίρνει κάθε δικηγόρος.

Ως προς τα λοιπά θεωρούμε θετικό το γεγονός της δημιουργίας μητρώου εθνικών κληροδοτημάτων και σχολαζουσών κληρονομιών, την επίσπευση των διαδικασιών των σχολαζουσών κληρονομιών, την επιτάχυνση των διαδικασιών μίσθωσης ακινήτων, τις αυστηρότερες ποινές για όσους διαχειρίζονται κληροδοτήματα.